COP 25 : Comprendre la déception générale qu’elle a provoquée
Décembre 2019
Ce dernier numéro de votre bulletin pour l’année 2019, revient sur la 25e Conférence des Parties (CdP25 ou COP25) à la Convention Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques (CCNUCC) qui s’est tenue à Madrid, Espagne, du 3 au 15 décembre.
Il a été préparé à partir du compte rendu qu’en a fait le Bulletin des Négociations de la Terre (BNT) dans son N°775 du volume 12 datant du 18 décembre 2019[1]. Dans la brève analyse de la conférence proposée dans la conclusion de ce numéro, les auteurs font part des « deux failles majeures auxquelles la CdP a tenté de remédier » avec, de toute évidence, un succès mitigé, …si non nul, si l’on s’en tient aux unes des grands médias.
« COP25 : un bilan décevant, loin de l’urgence climatique » selon Euro News[2]. « COP25, un bilan décevant », selon La Croix[3]. « La COP25, un échec cuisant selon les écologistes », pour le Journal Montréalais La Presse[4]. Voici le bilan lapidaire qu’en dresse Business Insider France : « Le bilan de la COP25 en chiffres : 90 Millions d’Euros de budget, 27 000 participants, 1 jeune suédoise renommée, 0 avancée [5]». Dans un tweet rageur un peu à la Donald, le Secrétaire Général des Nations Unies, Antonio Guterres lui-même, donne le coup de grâce « Je suis déçu des résultats de la COP25… La communauté internationale a gâché une opportunité importante… de surmonter la crise climatique ».
Ce numéro de votre bulletin reprend les éléments d’information que le BNT donne comme base d’explication pour comprendre tant de déception.
La COP25 devait initialement se tenir à Santiago de Chili. Mais quatre semaines avant le début de la réunion, le Chili, pays hôte et président de la Conférence, annonça qu’il était contraint d’annuler l’événement en raison des troubles sociaux que connaissait le pays. L’Espagne offrit d’accueillir la réunion au pied levé, et le Bureau de la CCNUCC accepta cette offre de dernière minute.
Ce premier couac donna, dès l’entame, le sentiment que les attentes devaient être revues à la baisse. « Beaucoup espéraient que ce rendez-vous de haut niveau permettrait de poursuivre et de renforcer l’élan donné lors du Sommet climatique convoqué en septembre 2019 par le Secrétaire général des Nations Unies, et qu’il serait le théâtre de nouvelles déclarations d’intention ou de contributions financières pour l’action climatique en vue du démarrage en 2020 de la mise en œuvre de l’Accord de Paris», indique le BNT du 2 décembre 2019[6] . Comment en effet espérer des résultats à ce niveau d’ambition quand le pays organisateur qui prépare la rencontre depuis plus d’un an, tant au niveau technique, politique, que diplomatique, se porte pâle presqu’à la veille de l’évènement.
Plus de 26 700 personnes ont assisté à la CdP 25 dite Chili/Madrid COP : au-dessus de 13 600 représentants des gouvernements, près de 10 000 observateurs et quelques 3 000 envoyés des médias, selon le BNT. Dans un communiqué de presse de l’ONU annonçant cette CdP, elle devait être « le tremplin pour une ambition climatique renforcée »
La déception des délégués quittant la salle de la dernière plénière était palpable, selon le BNT. Elle était à la hauteur de telles attentes.
La CdP25 avait pourtant des ambitions bien modestes quand on la situe dans les processus de négociations qui ont marqué la mise en œuvre de la CCNUCC. Qu’on se rappelle celles qui ont précédé et surtout suivi Kyoto; qu’on se rappelle Copenhague ou, plus près de nous, l’effervescence qui marqua l’adoption de l’accord de Paris. La tâche principale de la CdP25 n’était que d’achever la mise au point du manuel de procédures de l’Accord de Paris pour qu’il soit prêt quand cet Accord entrera dans sa phase de mise en œuvre effective. La CdP devait en même temps faire le bilan des acquis et s’assurer qu’on dispose de tous les mécanismes nécessaires pour assurer une pleine participation de l’ensemble des parties au post-2020.
Les avancées de la CdP25 étaient bien réelles, évaluées à l’aune de ces ambitions. Mais c’était sans compter avec ce que le BNT appelle les deux failles majeures auxquelles la CdP a tenté de remédier… sans succès de toute évidence.
La première faille tient des limites du multilatéralisme onusien face aux demandes de la communauté scientifique et aux attentes d’une société civile qui fait de « l’urgence climatique » la priorité des priorités exigeant de toute urgence une réponse politique ambitieuse. La deuxième faille tient du fossé chronique séparant ceux qui regardent vers l’avenir, anticipant avec optimisme l’ère de l’Accord de Paris, et ceux, sans doute plus réalistes, pointant du doigt les antécédents de la multitude des ambitions déçues dans la mise en œuvre de la convention et de ses protocoles. Il ne faudrait pas, en effet, passer par pertes et profits les engagements pris avant l’accord de Paris et non encore tenus.
Voici, repris in extenso, comment le BNT[7] décrit ces deux gaps (les sous-titres en italique sont de votre bulletin).
« Le fossé des attentes
La société civile a résumé la réunion à sa clôture en déclarant que « la CdP a failli à son devoir envers les peuples et la planète ». Cette dure évaluation est en harmonie avec les attentes fixées par le « monde extérieur ». Mais la CdP 25 pouvait-elle seulement être à la hauteur de ces attentes?
Les attentes du public et des scientifiques
Les attentes du grand public vis-à-vis de ces négociations annuelles consacrées aux changements climatiques se sont accrues de façon exponentielle avec l’intensification de leur couverture médiatique, et plus encore maintenant que « l’urgence climatique » a envahi le discours ambiant dans de nombreux pays. Les émissions de gaz à effet de serre ont atteint un nouveau record en 2018, et les rapports de la CCNUCC ont révélé que les pays visés à l’annexe I, qui exclut les économies en transition, ont réduit leurs émissions d’un faible 1,8 % entre 1990 et 2017. Les 67 pays ayant annoncé en septembre 2019, à l’occasion du Sommet Action Climat organisé par le Secrétaire général des Nations Unies, leur intention de renforcer leurs contributions déterminées au niveau national (CDN), ne représentent encore que 8% des émissions mondiales de gaz à effet de serre. De nouveaux pays se sont joints à ce groupe restreint depuis septembre, mais le silence de tous les poids lourds économiques, hormis l’UE, est saisissant.
2019 a également été marquée par les sombres messages émanant de la science, les derniers rapports du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution du climat (GIEC) ayant montré que les impacts des changements climatiques seront autrement plus graves que ce qu’on avait pu anticiper jusqu’à maintenant et que les mesures actuelles sont loin de nous mettre sur la voie pour limiter la hausse de la température moyenne globale au niveau collectivement convenu bien en deçà de 2ºC. Informée et encouragée par ce consensus scientifique, la société civile a lancé des appels à « modifier les trajectoires et élever le niveau d’ambition » notamment en matière de réduction des émissions, appels qui n’ont fait que s’amplifier tout au long de l’année. Les militants de la jeunesse sont parvenus à rallier d’autres collectifs qui se sont joints aux « grèves climatiques», devenues de plus en plus fréquentes. À mi-parcours de la conférence, un demi-million de personnes ont défilé dans les rues de Madrid et ont adressé leurs demandes pour plus d’ambition directement aux négociateurs de la CdP 25.
En face, une CdP ligotée par des mandats rigides
Mais les ambitions du monde, et même de ceux qui sont engagés dans le régime climatique, ne peuvent en aucun cas être satisfaites par une seule CdP, en particulier lorsque celle-ci est ligotée par les mandats que les Parties lui ont octroyés. Du point de vue du processus de la CCNUCC, la CdP 25 devait, dans une large mesure, livrer un ensemble solide de décisions censées éclairer la CdP 26, et son ordre du jour comptait très peu de points relatifs à l’atténuation. En outre, aucun de ces points n’avait trait au niveau d’ambition.
Tentatives de remédiation
La Présidence chilienne de la CdP a tenté de pallier le manque d’attention officielle accordée au niveau d’ambition. Elle a rassemblé pendant cette CdP des ministres de divers secteurs, à savoir la science, l’agriculture, les finances, les transports et l’énergie; chaque réunion étant explicitement centrée sur la façon dont ces ministères pourraient contribuer à développer des engagements climatiques plus ambitieux. Une attention considérable a par ailleurs été portée au rôle des acteurs non-étatiques. Le Partenariat de Marrakech pour l’action climatique mondiale a présenté ses résultats dans un Annuaire de l’action climatique au cours de diverses sessions thématiques tout au long de la conférence. La CdP en a reconnu la valeur dans sa décision finale, et a renforcé l’avenir du Partenariat en prolongeant le mandat des Champions de haut niveau jusqu’en 2025 et en les priant de continuer d’améliorer le Partenariat. L’attention portée à ce type d’initiatives, figurant ostensiblement hors du programme officiel de négociation, a tenté de signaler au monde que la CCNUCC pouvait effectivement agir sur le niveau d’ambition.
Tentatives vaines cependant, face au modeste mandat fixé à la CdP25 depuis des années
Mais, en fin de compte, ces efforts additionnels n’ont pas pu compenser les limites du processus multilatéral sur le climat. Dans le cadre de l’Accord de Paris, le niveau d’ambition des pays est défini au niveau national. Il n’existe que des leviers doux, essentiellement axés sur une pression morale, pour convaincre les Parties d’en faire plus. Pour la CdP 25, ces limites étaient à l’ordre du jour, inscrites par les Parties elles-mêmes. Les modestes mandats confiés à la CdP 25 avaient été définis depuis des années, au cours de négociations guidées par les intérêts individuels des États.
Malgré tout, les initiés ne sont pas mécontents des résultats…
Plus au fait du programme de la réunion, les connaisseurs de ces négociations avaient principalement attribué l’éventuel succès des pourparlers à leur capacité de faire aboutir deux questions: les pertes et préjudices, et l’édiction de directives suffisamment solides pour les deux catégories de mécanismes commerciaux prévus à l’article 6 de l’Accord de Paris.
… sur les pertes et préjudices
Les pertes et préjudices constituent une question sur laquelle les pays vulnérables ont besoin d’assurance concernant le soutien qu’ils pourront recevoir, notamment du fait que la faible ambition des plus gros émetteurs en matière de réduction des émissions va confronter ces pays vulnérables à des effets climatiques de plus en plus graves. De ce point de vue, le résultat final a été meilleur que celui qui transparaissait des discussions à huis clos. Le Mécanisme international de Varsovie relatif aux pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques sera désormais équipé de ce que certains ont appelé un « instrument d’application », sous la forme du Réseau de Santiago pour la prévention, la réduction et la prise en compte des pertes et préjudices. Ce réseau rassemblera des organismes travaillant dans divers domaines connexes, tels que la réduction des risques de catastrophe, pour fournir une assistance technique aux pays vulnérables. La décision a également établi un nouveau groupe d’experts sur l’action et les soutiens, pour aider les pays à accéder à l’expertise dans le domaine des phénomènes qui se manifestent lentement (comme la hausse du niveau des océans), ainsi qu’au financement connexe dont il est dit qu’il sera disponible à travers des organes externes à la CCNUCC, tels que les banques multilatérales de développement. Cruciale pour les pays en développement, la décision contient plusieurs références à l’élargissement des soutiens financiers et techniques pour les activités relatives aux pertes et préjudices.
… et sur l’article 6
Concernant l’article 6, les Parties sont arrivées à Madrid sachant qu’elles devraient encore affronter des divergences fondamentales, notamment sur l’opportunité et la manière de «transférer » des crédits générés dans le cadre du Protocole de Kyoto pour les comptabiliser dans les contributions de l’Accord de Paris. Cette question purement fonctionnelle, comme d’autres, a été présentée comme ayant trait à la façon dont les mécanismes commerciaux pourraient inciter à élever le niveau d’ambition. En fin de compte, les négociations n’ont pas pu aboutir à un accord et la question sera de nouveau abordée à la réunion intersessions de juin 2020. De façon sans doute paradoxale, beaucoup ont trouvé que ce résultat était préférable à son alternative: un texte adopté probablement avec des failles susceptibles de porter atteinte à l’intégrité environnementale des marchés internationaux du carbone. Dans les derniers jours de la CdP, un groupe de 31 pays a défini sa vision de l’article 6 dans un document intitulé « Principes de San José pour un niveau élevé d’ambition et d’intégrité dans les marchés internationaux du carbone », qui prévoit la réalisation d’une atténuation globale des émissions mondiales, traite la nécessité des fameux « ajustements correspondants » pour éviter le double comptage des réductions des émissions, et interdit l’utilisation d’unités de l’avant-2020, toutes des demandes clés pour ceux qui souhaitent mettre l’intégrité environnementale au centre du cadre de l’article 6.
Le fossé entre l’avant et l’après 2020
L’Accord de Paris entre en vigueur en 2020, dans quelques jours. Pour certains, la CdP 25 était au seuil d’une nouvelle ère régie par l’Accord de Paris. Pour d’autres, la CdP 25 était le moment de se demander comment les actions et inactions du passé vont continuer de façonner l’avenir.
Solder le passé pour mieux construire l’avenir…
Le bilan du passé a occupé une place de choix, et continuera d’être au centre du processus, car les Parties sont convenues de participer à une série de tables rondes sur l’action climatique pendant la période de l’avant-2020. Beaucoup ont évoqué une « décennie perdue » pour ce qui est de l’action des pays développés en matière d’atténuation et de soutien aux pays en développement.
Les appels les plus sonores à poursuivre les discussions concernant l’action menée avant 2020 provenaient des pays en développement animés du même esprit (LMDC). Ces pays en développement à revenu intermédiaire, avec d’autres pays en développement, ont souhaité mettre en place un programme de travail sur deux ans consacré à l’action avant 2020, prolonger au-delà de 2020 les discussions de la CdP concernant le financement à long terme, créer un forum pour discuter du financement climatique dans une perspective stratégique, et commander un rapport sur l’état d’avancement de l’objectif de financement climatique de 100 milliards USD par an durant la période avant 2020 que les pays développés s’étaient fixés. La situation dans laquelle se trouvent ces pays n’est pas facile: s’il revient aux pays développés de montrer l’exemple en matière de réduction des émissions et de soutenir l’action, on demande de plus en plus clairement à de nombreux LMDC d’agir, car ils présentent actuellement les niveaux les plus élevés de croissance des émissions.
Le fait d’attirer l’attention sur la période de l’avant-2020 permet de mettre en contexte ces nouvelles attentes. Les efforts de mise en œuvre de tous les pays en développement vont être limités par les soutiens qu’ils ont reçus, ou qu’ils n’ont pas reçus, jusqu’à présent. Ils font valoir qu’on ne peut pas attendre d’eux qu’ils se lancent dans l’action dès que le calendrier affichera 2020 et de dégager rapidement des résultats solides en matière d’atténuation, alors que les bases sont affaiblies en raison de nombreuses années de promesses non tenues concernant les financements, le transfert de technologies et le renforcement des capacités.
…Sans cependant réécrire l’Accord de Paris
Pour les pays développés, et pour certains pays en développement, ces réactions et ces appels flirtent dangereusement avec une réécriture de l’Accord de Paris. L’accord, s’il est bien soumis à la Convention et à son principe de responsabilités communes mais différenciées et de capacités respectives, repose sur la participation de tous les pays « compte tenu des différentes circonstances nationales ». Ces pays ont souligné qu’il est impératif de mettre l’accent sur l’élévation du niveau d’ambition de toutes les CDN en 2020, à la fois pour garantir les réductions des émissions nécessaires et pour envoyer un signal fort au monde sur la capacité de l’Accord de Paris à tenir ses promesses. La décision finale de la Conférence des Parties siégeant en tant que Réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA), intitulée « Chili Madrid – le temps de l’action », montre la détermination de ces pays à encourager toutes les Parties à élever leur niveau d’ambition, sans pour autant lancer un appel clair et direct. Le texte a opté pour une référence indirecte à une décision connexe de la CdP 21, ce qui n’est qu’une façon détournée de rappeler aux Parties qu’elles sont censées présenter une CDN plus ambitieuse en 2020.
… Mais en réglant les comptes qui doivent l’être
À trop vouloir regarder loin devant, sans se pencher sur les limites imposées par le passé, il a été impossible d’avancer sur plusieurs questions. Aucun consensus n’a pu être trouvé sur le financement à long terme; et le travail sur le cadre de transparence renforcé de l’Accord de Paris est, lui-aussi, bloqué. La transparence est un domaine cher aux pays développés, en particulier les États-Unis, qui demandent depuis longtemps des exigences similaires pour tous les pays en matière d’établissement de rapports. Depuis 2007, la question du cadre commun d’établissement de rapports est passée d’une simple idée à un ensemble de tableaux détaillés que tous les pays doivent remplir, avec des mécanismes de flexibilité pour les pays en développement. Plusieurs pays en développement, dont la Chine et le Groupe africain avec le plus de véhémence, ont signalé le décalage entre les progrès accomplis en matière de transparence et le caractère limité de l’attention politique accordée aux questions du financement et de l’adaptation, et des avancées en la matière. Pourquoi les Parties devraient-elles continuer de faire avancer les priorités des pays développés alors que ceux-ci continuent de retarder les avancées en matière de financement et de bloquer les discussions en cours concernant l’objectif mondial en matière d’adaptation, ont-ils demandé.
… Et que faire du déserteur encombrant?
Outre tout cela, un aspect de l’après-2020, souvent passé sous silence mais toujours bien présent, est l’imminente sortie des États-Unis de l’Accord de Paris. Elle prendra effet dans onze mois, moins d’une semaine avant la CdP 26, et ses répercussions se font déjà sentir. Beaucoup ont exprimé leur colère de voir le futur déserteur tenter d’exercer son influence sur la rédaction des règles applicables à l’article 6 ainsi qu’en matière de pertes et préjudices, règles auxquelles les États-Unis ne seront pourtant pas soumis à moins de revenir dans l’Accord. Les délégués se sont également interrogés sur la crédibilité future de l’Accord de Paris. Comme pour le Protocole de Kyoto avant lui, il y aura de nouveau un accord climatique articulé sur les demandes des États-Unis mais sans leur participation, alors qu’ils sont le plus gros émetteur du monde par habitant. Cela soulève des questions de leadership, et de sérieuses inquiétudes quant à la capacité de l’UE, freinée de l’intérieur par quelques États membres réticents à s’engager dans l’action climatique, ou la volonté de la Chine, focalisée sur son propre développement, à montrer la voie de façon crédible vers un avenir plus ambitieux en matière de protection du climat
Combler les fossés avant la CdP 26
Les divisions qui ont empêché la CdP 25 d’avancer, et ont même, pour certains, endommagé la réputation de la CCNUCC, ne vont probablement pas disparaître dans les mois qui viennent. Le résultat intergouvernemental de la CdP 25, qui parvient tout juste à un « équilibre global », selon les termes employés par la Présidente de la CdP 25, Caroline Schmidt, ne servira pas à maintenir la hausse des températures mondiales en dessous de 1,5°C, ni même de 2ºC. Ce sur quoi la plupart des participants à la CdP 25 ont été d’accord, c’est qu’il est impératif de démontrer que le processus intergouvernemental, malgré ses limites et les divisions entre les Parties, a la capacité de générer le niveau d’ambition requis. La lourde responsabilité de combler ces fossés repose désormais sur les épaules des Parties alors que la CdP 26 se dessine déjà à l’horizon. »
[1] IISD, Compte rendu de la Conférence Chili/Espagne sur les Changements climatiques 2-15 décembre 2019, 18 décembre 2019, http://enb.iisd.org/download/pdf/enb12775f.pdf
[2] Euronews : https://fr.euronews.com/2019/12/15/cop25-un-bilan-decevant-loin-de-l-urgence-climatique
[3] Dominique Grainier, COP25, un bilan décevant, Éditorial de La Croix du 15/12/2019, https://www.la-croix.com/Debats/Editos/COP25-bilan-decevant-2019-12-15-1201066621
[4] Roxane Ocampo, La COP25, un échec cuisant selon les écologistes, La Presse Canadienne, 15/12/2019, https://www.lapresse.ca/actualites/environnement/201912/15/01-5253833-la-cop25-un-echec-cuisant-selon-des-ecologistes.php
[5] Business Insider France, Le bilan de la COP25 en chiffres, 17 décembre 2019, https://www.businessinsider.fr/le-bilan-de-la-cop25-en-chiffres-90-me-de-budget-27-000-participants-1-jeune-suedoise-renommee-0-avancee/
[6] IISD, Conférence 2019 sur les changements climatiques 2-13 décembre 2019, BNT Vol 12 N°764 du 2 décembre 2019, https://enb.iisd.org/vol12/enb12764f.html
[7] IISD, Compte rendu de la Conférence Chili/Espagne sur les Changements climatiques 2-15 décembre 2019, 18 décembre 2019, http://enb.iisd.org/download/pdf/enb12775f.pdf