En finir avec la pollution plastique

Bulletin GSI, février 2025

Sibi Bonfils, GSI

Introduction

En appui aux négociations engagées en 2022 par les Nations Unies pour élaborer un instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique, l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a publié courant octobre 2024 un rapport intitulé Policy Scenarios for Eliminating Plastic Pollution by 2040[1]. Dans ce rapport de 130 pages, l’OCDE soutient que « les politiques actuelles sont inadéquates pour modifier de manière significative les tendances des flux de plastique et de la pollution qui y est associée. »

Ces tendances, lourdes, sont sans équivoque comme le montrent différentes études réalisées ces dernières années[2][3][4]. La production annuelle de matières plastiques a été multiplié par 230 depuis les années 50, atteignant aujourd’hui 460 millions de tonnes métriques. 80% des 10 milliards de tonnes produites depuis ces années sont aujourd’hui des déchets.

Les impacts de ces déchets sur la santé des écosystèmes marins et terrestres et sur la santé humaine en font des problèmes environnementaux majeurs au même titre que les changements climatiques et la perte de la biodiversité. Leur stock dans les cours d’eau et les océans dépasse aujourd’hui les 150 millions de tonnes. Ce stock pourrait doubler d’ici 2040 si l’on ne change pas de cap dans la gestion de ces déchets que l’on trouve aussi sous forme de particules dans les organismes vivants. On en a retrouvé dans les poumons et le sang humains, et même dans les placentas. Comme on le sait aujourd’hui, ils contiennent des produits chimiques (BPA, phtalates, PFAS et métaux lourds) qui ont des effets délétères reconnus sur les systèmes endocrinien, digestif et nerveux[5].

Devant le nombre croissant de preuves scientifiques concernant ces dommages et l’inquiétude du public confronté à la partie visible de la pollution plastique dans les écosystèmes terrestres, fluviaux et marins, les Nations Unies ont décidé de prendre les choses en main… à leur manière. Au terme d’une série de concertations lancées en 2018 à différents niveaux, elles ont pris, le 2 mars 2022, à la 5^e Session des Nations Unies pour l’Environnement (UNEA-5) qui se tenait au siège du PNUE à Nairobi, la Résolution 5/14[6] qui met en place un « comité intergouvernemental de négociation (INC) qui devra élaborer un instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique, notamment dans le milieu marin… ».

Les travaux de ce Comité devaient se terminer fin 2024, à sa 5^ème Session (INC-5) qui s’est tenue à Busan, en République de Corée, du 25 novembre au 2 décembre 2024. On sait aujourd’hui que ces travaux n’ont pas été.

Ce numéro du bulletin porte sur l’instrument international juridiquement contraignant, objet de ces travaux. Il en rappelle l’objet, les objectifs et la portée, ainsi que les points sur lesquels les négociation ont achoppé, et conclut sur les perspectives de résorption de ces points. Il s’appuie sur l’étude de l’OCDE susvisée pour situer, en amont, les enjeux de cet instrument.

L’étude de l’OCDE sur la pollution plastique

L’étude de l’OCDE, Policy Scenarios for Eliminating Plastic Pollution by 2040, a été publiée début octobre 2024, moins de deux mois avant les négociations de la 5^ème session de l’INC. « Elle vise à soutenir ces négociations en présentant une voie viable pour mettre fin aux fuites de plastique dans l’environnement d’ici 2040 », indique Jo Tyndall Directeur de l’environnement de l’OCDE, dans la préface. Elle fourmille de données statistiques et graphiques qui situent pleinement les enjeux d’un processus mondial de gestion durable des matières plastiques.

La production et l’utilisation annuelles de plastiques devraient passer de 435 millions de tonnes (Mt) en 2020 à 736 Mt en 2040 dans le scénario de référence. La part des plastiques recyclés resterait inchangée à 6 % de l’utilisation totale de plastiques (41 Mt en 2040).

Bien que la gestion des déchets devrait s’améliorer, les progrès ne suivront pas le rythme de la croissance des déchets plastiques (617 Mt en 2040, contre 360 Mt en 2020), ce qui se traduira par 119 Mt de déchets mal gérés en 2040 (contre 81 Mt en 2020).

Les fuites de plastiques dans l’environnement se poursuivront (30 Mt en 2040, contre 20 Mt en 2020), ce qui amplifiera les impacts néfastes sur l’environnement et la santé. Le stock de plastiques dans les rivières et les océans va presque doubler, passant de 152 Mt en 2020 à 300 Mt d’ici 2040.

D’ici 2040, le cycle de vie des plastiques émettra 2,8 gigatonnes d’équivalent dioxyde de carbone (GtCO2e) d’émissions de gaz à effet de serre (GES) par an (5 % des émissions mondiales), contre 1,8 GtCO2e en 2020, principalement en raison de la production et de la conversion des plastiques.

OCED, 2024

C’est cependant dans ses messages clés que l’étude est d’intérêt pour ce processus. Ces messages résultent d’une analyse approfondie « basée sur la quantification des principaux facteurs de production et d’utilisation des plastiques, des déchets et de la pollution ». A partir de cette quantification, « l’étude fournit des projections du cycle de vie des plastiques, de la production et du traitement des déchets, ainsi que des fuites associées dans l’environnement ». Elle s’appuie sur « une série de scénarios politiques avec différents niveaux d’ambition en termes de rigueur, de portée du cycle de vie et de couverture géographique des politiques mises en œuvre ». La comparaison des résultats de ces scénarios a permis de dégager 7 messages-clés dont les plus importants pour le processus susvisé sont les suivants :

« Le statu quo n’est pas tenable, car les flux de plastique et leurs impacts environnementaux continueront de croître rapidement.

Les mesures partielles, telles que les réponses politiques axées uniquement sur l’amélioration de la gestion des déchets ou l’action mondiale avec une large couverture politique mais avec une faible rigueur, risquent de ne pas mettre fin à la pollution plastique, tout comme les réponses politiques avec des actions ambitieuses tout au long du cycle de vie mises en œuvre uniquement dans les économies avancées.
La mise en œuvre de politiques strictes tout au long du cycle de vie des plastiques dans tous les pays peut empêcher la croissance de la production de plastiques primaires par rapport aux niveaux de 2020 et presque mettre fin aux fuites de plastique dans l’environnement d’ici 2040. »

La conclusion évidente de l’étude est qu’il faut des politiques mondiales qui s’attaquent à l’ensemble du cycle de vie des plastiques si l’on veut réduire au maximum les fuites de plastique dans l’environnement (96 % d’ici 2040 dans le cas du Scénario Global ambition – cf Annexe). Mais, indique l’étude, d’importants obstacles techniques, économiques et de gouvernance doivent être surmontés pour réussir une telle approche. L’instrument international juridiquement contraignant sur les matières plastiques en cours de négociation s’inscrit dans cette perspective.

L’instrument international juridiquement contraignant

Comme déjà indiqué, c’est par la résolution 5/14 du 2 mars 2022 de la 5^e Assemblée des Nations Unies pour l’Environnement (UNEA-5) qu’a été mis en place le Comité de Négociation Intergouvernemental (CIN – INC) chargé « d’élaborer un instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique, notamment dans le milieu marin ».

L’objet, les objectifs et la portée de l’instrument sont explicités dans la feuille de route de l’INC et les points clés qu’il devrait traiter, selon la résolution 5/14. L’encadré ci-dessous en donne un aperçu.

Voici cependant en quels termes généraux et dans le jargon onusien, la résolution les définit. « L’instrument pourrait combiner des approches contraignantes et volontaires, fondées sur une approche globale couvrant l’ensemble du cycle de vie des plastiques et tenant compte, entre autres, des principes que renferme la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement, ainsi que des circonstances et des capacités nationales »

Quelques dispositions clés de l’instrument

Définir les objectifs de l’instrument ;
Encourager une production et une consommation durables des matières plastiques, notamment au moyen de la conception des produits et de la gestion écologiquement rationnelle des déchets, y compris en recourant à des approches fondées sur l’utilisation rationnelle des ressources et l’économie circulaire ;
Promouvoir des mesures de coopération aux niveaux national et international visant à réduire la pollution plastique du milieu marin, y compris la pollution plastique existante ;
Élaborer, à mettre en œuvre et à actualiser des plans d’action nationaux qui tiennent compte d’approches impulsées par les pays, en vue de contribuer aux objectifs de l’instrument ;

…

Quelques points clés devant être examinés par l’INC

Les obligations, les mesures et les approches volontaires à l’appui de la réalisation des objectifs de l’instrument ;
L’opportunité d’un mécanisme financier pour appuyer la mise en œuvre de l’instrument, y compris l’option d’un fonds multilatéral dédié à celui-ci ;
La flexibilité de certaines dispositions pourrait laisser à des pays un pouvoir discrétionnaire dans la mise en œuvre de leurs engagements, en tenant compte de leurs circonstances nationales ;
Les meilleures données scientifiques disponibles, les connaissances traditionnelles, les savoirs des peuples autochtones et les systèmes de savoirs locaux ;

…

L’INC a commencé ses travaux dans le second semestre de 2022, avec l’ambition de conclure les négociations fin 2024. Il tiendra 4 sessions avant ce terme. La cinquième, l’INC-5, s’est tenue à Busan, en République de Corée, du 25 novembre au 1^er décembre 2024.

Selon le Bulletin des Négociations de la Terre (BNT)[7], l’INC-5 a rassemblé plus de 3300 participants sur site, représentant les gouvernements, la communauté scientifique, les organisations de la société civile, les faîtières du secteur privé, les agences des Nations Unies et les organisations internationales. Plusieurs autres personnes, de toutes les parties du monde, participaient en ligne, notamment au niveau des plénières.

Malgré de longues heures de négociations difficiles, indique le BNT, les délégués de la 5^ème Session de l’INC n’ont pas été en mesure de parvenir à un accord sur un nouveau traité visant à mettre fin à la pollution plastique. Les travaux ont dû être ajournés. Ils vont reprendre en 2025 à partir du Texte[8] publié par le Président du CNI le dernier jour de la Session. Plusieurs options d’écriture des articles ainsi que des termes et des paragraphes entre crochets montrent qu’il y a encore beaucoup de pain sur la planche, tant les points de désaccord sont nombreux.

Points d’achoppement

Comme indiqué ci-dessus, les points de désaccord qui ont fait capoter les négociations transparaissent dans les options d’articles, les termes et les paragraphes entre crochets figurant dans le Texte du Président. Ils concernent différents aspects touchant la portée du traité, les mécanismes de financement, de mise en œuvre, de coordination internationale et de suivi-évaluation, et même les obligations des parties.

La portée du traité semble cependant avoir été le principal point d’achoppement[9] autour duquel deux groupes de pays constitués en coalition se sont affrontés jusqu’aux dernières heures des négociations de Busan. D’un côté, la High Ambition Coalition (HAC – Coalition de haute ambition) prônant un traité fort, comportant des mesures permettant de « fermer le robinet » de la production de plastique pour mieux s’attaquer à la pollution à sa source, en cohérence avec le principal message de l’étude de l’OCDE susvisée. De l’autre, le Like-Minded Group (LMG – Groupe partageant les mêmes idées) plaidant pour un traité limité à la seule gestion des déchets plastiques, proposant en quelque sorte de « passer la serpillère sans fermer le robinet ». La HAC coprésidée par le Rwanda et la Norvège comprend actuellement près d’une centaine de pays[10], d’Afrique, d’Amérique, d’Asie, d’Europe et d’Océanie, dont des États insulaires. A contrario, le LMG dirigé par l’Arabie Saoudite et l’Iran, regroupe une poignée de pays dont les économies dépendent fortement des combustibles fossiles.

Les divergences entre ces deux groupes portent aussi sur la nature, volontaire ou obligatoire, des mesures du traité, et sur son échelle d’application, mondiale ou nationale, le LMG bataillant pour des mesures volontaires et l’échelle nationale.

Le financement des mesures a constitué un autre point d’achoppement, sans cependant paraitre déterminant à ce stade des négociations. Alimentées par le principe des responsabilités communes mais différenciées, les divergences opposent, comme de coutume, les pays en développement aux pays développés dont beaucoup refusent de prendre des engagements sans en connaître la portée.

Perspectives

Une cinquième session bis de l’INC (INC-5.2) est déjà programmée pour 2025. Les négociations s’appuieront sur le texte du Président, un document de 22 pages dont beaucoup reconnaissent qu’il « est plus propre que le texte de compilation de 68 pages » produit à la fin de l’INC-4 (IISD, 2024). Ce texte fait cependant, déjà, l’objet de différentes critiques reflétant les divergences ayant paralysé les négociations à l’INC-5.1 de Busan. Le processus de production aurait manqué de transparence, suscitant des interrogations sur le traitement équitable des positions des pays ou des coalitions. Les dispositions relatives au champ d’application du traité, jugées cruciales par plusieurs délégations, en auraient été exclues. Le texte ne reflèterait pas les discussions de la réunion. Il «°ignore les lignes rouges°» et devrait, en conséquence, « être repeuplé » lors de l’INC-5.2 (IISD. 2024).

Les discussions à cette session promettent d’être aussi rudes que lors de l’INC-5.1. Les bases de travail sont cependant différentes. La plupart des délégués sont conscients, après deux ans et cinq cycles de négociations et la session de Busan, « que la pollution par les plastiques est au nœud de nombreux problèmes environnementaux, notamment le changement climatique, la perte de biodiversité et la gestion des produits chimiques et des déchets » et qu’il est urgent de s’y attaquer (IISD, 2024). Les petits progrès réalisés, au niveau i) du texte du traité, plus compact, ii) de la compréhension des enjeux de la pollution plastique et iii) de la juste appréciation des positions des pays, constituent des socles sur lesquels pourraient se bâtir les ponts nécessaires pour enjamber les fossés entre les délégations, vers un accord.

Il faudra pour cela innover quant aux approches et faire montre d’une grande flexibilité, suggère un observateur[11]

Conclusion

La production annuelle de matières plastiques a été multipliée par 230 depuis les années 50, atteignant aujourd’hui 460 millions de tonnes métriques. 80% des 10 milliards de tonnes produites depuis ces années se sont accumulées comme déchets, au fil du temps, dans les écosystèmes terrestres, fluviaux et marins, et aussi dans les organismes vivants, notamment les poumons, le sang et même les placentas humains.

Les études les plus récentes concernant ces déchets, apportent des preuves scientifiques indiscutables quant à leurs effets délétères sur la santé des écosystèmes et sur la santé humaine. Elles montrent surtout que leurs flux et leurs impacts environnementaux continueront de croître rapidement si l’on ne change pas de cap dans leur gestion.

Le processus intergouvernemental de négociation lancé en 2022 par les Nations Unies s’inscrit dans cette perspective visant un changement complet de cap dans cette gestion. Ce processus devait se terminer fin 2024, à Busan (Corée du Sud), à la cinquième Session du Comité de Négociation Intergouvernemental (INC) mis en place par les Nations Unies pour « élaborer un instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique, notamment dans le milieu marin… » On sait aujourd’hui que les travaux de cette Session n’ont pas été concluants.

Ce numéro du bulletin porte sur cet instrument. Il revient brièvement sur son objet et ses objectifs avant de faire part des quelques points clés sur lesquels achoppent les négociations. Il conclut sur les perspectives de résorption de ces points. S’appuyant sur les résultats d’une étude réalisée courant 2024 par l’OCDE, il situe, en amont, les enjeux et les défis de l’instrument.

Les conclusions de l’étude de l’OCDE, Policy Scenarios for Eliminating Plastic Pollution by 2040, publiée en octobre 2024, sont sans équivoque. Le statu quo n’est plus tenable en ce qui concerne la gestion de la pollution plastique. Les politiques axées uniquement sur l’amélioration de la gestion des déchets risquent de ne pas suffire. Il faut a contrario, des politiques mondiales strictes tout au long du cycle de vie des plastiques dans tous les pays si l’on veut empêcher la croissance de la production de plastiques primaires et mettre fin aux fuites dans l’environnement.

Les enjeux et les défis de l’instrument international juridiquement contraignant sur la pollution plastique (le traité) s’inscrivent dans ces perspectives qui posent surtout le débat sur la portée du traité, laquelle a été le principal point d’achoppement des négociations.

Deux groupes de pays, constitués en coalition, se sont affrontés tout au long du processus de négociation et jusqu’aux dernières heures à Busan, sur ce point. D’un côté, la High Ambition Coalition (HAC – Coalition de haute ambition) plaidant pour un traité mondial fort, comportant des mesures strictes permettant de « fermer le robinet » de la production de plastique pour mieux s’attaquer à la pollution à sa source, en cohérence avec la principale conclusion de l’étude de l’OCDE susvisée. De l’autre, le Like-Minded Group (LMG – Groupe partageant les mêmes idées) prônant un traité limité à la seule gestion des déchets plastiques, proposant en quelque sorte de « passer la serpillère sans fermer le robinet ».

Le financement des mesures a constitué un autre point d’achoppement, sans cependant paraitre déterminant à ce stade des négociations. Alimentées par le principe des responsabilités communes mais différenciées, les divergences opposent, comme de coutume, les pays en développement aux pays développés dont beaucoup refusent de prendre des engagements sans en connaître la portée.

Les négociations vont reprendre en 2025 dans le cadre d’une cinquième Session bis de l’INC (INC-5.2). Elles promettent d’être aussi rudes que lors de l’INC-5.1 de Busan. Les petits progrès réalisés, au niveau i) du texte du traité, plus compact, ii) de la compréhension des enjeux de la pollution plastique et iii) de la juste appréciation des positions des pays, constituent des socles sur lesquels pourraient se bâtir les ponts nécessaires pour enjamber les fossés entre les délégations, vers un accord.

Il faudra pour cela innover quant aux approches et faire montre d’une grande flexibilité, suggère un observateur.

Annexe1

Annexe 2

Points d’achoppement des négociations sur la pollution plastique

Les négociations de Busan sur la pollution plastique, qui font partie des efforts internationaux pour lutter contre la crise mondiale des déchets plastiques, ont rencontré plusieurs points d’achoppement. Voici quelques-uns des principaux défis et divergences qui ont émergé lors de ces discussions :

Objectifs et ambitions divergents : Les pays participants ont des priorités et des capacités différentes en matière de gestion des déchets plastiques. Certains pays, notamment les nations développées, plaident pour des objectifs ambitieux de réduction de la production et de l’utilisation du plastique, tandis que d’autres, en particulier les pays en développement, mettent l’accent sur la nécessité de soutien financier et technologique pour mettre en œuvre des solutions.
Financement et soutien technique : Un des points de friction majeurs est le financement des mesures de lutte contre la pollution plastique. Les pays en développement demandent des engagements financiers clairs et des transferts de technologie pour les aider à gérer leurs déchets plastiques et à développer des alternatives durables. Les pays développés, quant à eux, hésitent à s’engager sur des montants spécifiques sans garanties sur l’utilisation efficace des fonds.
Responsabilité et équité : La question de la responsabilité historique dans la pollution plastique est un sujet sensible. Les pays en développement estiment que les pays industrialisés, ayant contribué de manière disproportionnée à la pollution plastique mondiale, devraient assumer une plus grande part des efforts et des coûts. Cela crée des tensions sur la répartition équitable des efforts.
Cadre réglementaire et obligations légales : Les négociations portent également sur la nature des engagements à prendre. Certains pays préfèrent un cadre volontaire avec des lignes directrices non contraignantes, tandis que d’autres insistent pour que les accords soient juridiquement contraignants afin de garantir une mise en œuvre effective.
Définition des plastiques à usage unique : Il existe des désaccords sur la manière de définir et de réglementer les plastiques à usage unique. Certains pays souhaitent une définition large et des restrictions strictes, tandis que d’autres préfèrent des définitions plus étroites et des approches graduelles pour éviter des impacts économiques négatifs.
Recyclage et économie circulaire : Les discussions sur la promotion du recyclage et de l’économie circulaire sont également complexes. Les pays ont des infrastructures et des capacités de recyclage très variables, ce qui rend difficile l’établissement de normes communes. De plus, la question de la qualité du recyclage et des marchés pour les matériaux recyclés reste un défi.
Coordination internationale et mécanismes de suivi : La mise en place d’un mécanisme de suivi et de vérification des engagements pris est un autre point de divergence. Les pays doivent s’accorder sur des indicateurs communs et des méthodes de reporting, ce qui nécessite une coordination internationale robuste.

Ces points d’achoppement reflètent les complexités et les enjeux multiples associés à la lutte contre la pollution plastique. Pour progresser, les négociations doivent trouver un équilibre entre ambition et pragmatisme, en tenant compte des réalités économiques, sociales et environnementales des différents pays.

Source : DeepSeek

[1] OECD (2024), Policy Scenarios for Eliminating Plastic Pollution by 2040, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/76400890-en .

[2] PNUE, From Pollution to Solution: a global Assessment of Marine Litter and Plastic Pollution, 2021, https://www.unep.org/resources/pollution-solution-global-assessment-marine-litter-and-plastic-pollution

[3] WWF, Plastic Pollution: How Humans are Turning the World into Plastic, 2021, https://www.worldwildlife.org/pages/global-plastics-treaty

[4] World Bank, Waste 2.0, https://openknowledge.worldbank.org/entities/publication/d3f9d45e-115f-559b-b14f-28552410e90a

[5] Notre Planète Info, Microplastiques dans notre alimentation jusque dans notre cerveau : quels risques pour la santé ? février 2025, https://www.notre-planete.info/actualites/4775-microplastiques-alimentation-sante-perturbateur-endocrinien

[6] UNEA, Mettre fin à la pollution plastique : vers un instrument international juridiquement contraignant, UNEP/EA.5/Res.14, 2 mars 2022, https://docs.un.org/fr/UNEP/EA.5/Res.14

[7] IISD, 5th Session of the Intergovernmental Negotiating Committee to Develop an International Legally Binding Instrument on Plastic Pollution, Including in the Marine Environment (INC-5), Earth Negotiations Bulletin, 3 December 2024, https://enb.iisd.org/plastic-pollution-marine-environment-negotiating-committee-inc5-summary

[8] CNI, Chair’s text, 1 December 2024, chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/46710/Chairs_Text.pdf

[9] AOIFE Burke, OIM3, No agreement reached on Global Plastics Treaty at INC-5, 25 December 2024, https://www.iom3.org/resource/no-agreement-reached-on-global-plastics-treaty-at-inc-5.html

[10] High Ambition Coalition, End Plastic Pollution by 2040, https://hactoendplasticpollution.org/

[11] Daniel Bodansky an all., Breaking the Deadlock in the Plastics Negotiations, 29 janvier 2025, https://sdg.iisd.org/commentary/guest-articles/breaking-the-deadlock-in-the-plastics-negotiations/